推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的原則性問(wèn)題和關(guān)鍵制度探討

　　Discussion on principle issues and key systems for realizing the value of water ecological products

　　吳濃娣¹，夏朋¹，陳琛¹，王挺²

　　(1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京;2.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，310014，杭州)

摘要：水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達(dá)形式，基于水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究和實(shí)踐探索，深刻剖析了推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義，指出推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是貫徹落實(shí)國(guó)家重大決策部署的必然要求，是貫徹落實(shí)習(xí)近平治水重要論述精神的生動(dòng)實(shí)踐，是促進(jìn)形成水利高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)分析提出要把保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提，把以人為本、共同富裕作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的抓手，把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑，把守正創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)等一系列原則性問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)一步提出了完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)開發(fā)和收益分配等關(guān)鍵制度建議，著力推動(dòng)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

　　關(guān)鍵詞：水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn);生態(tài)文明;水利高質(zhì)量發(fā)展;關(guān)鍵制度;核算體系;收益分配

作者簡(jiǎn)介：

　　吳濃娣，副主任，譯審，主要從事水利政策研究。通信作者：陳琛，高級(jí)工程師，主要從事水利政策研究。E-mail：chenchen@waterinfo.com.cn

基金項(xiàng)目：

　　水利部水利政策研究項(xiàng)目(102126222260010009021)。

DOI：

　　10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.001

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系顯得極為重要。近年來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)作出了重要科學(xué)論斷。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)更明確提出要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的研究可以追溯到20世紀(jì)80年代，研究最初局限于對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基本概念的探討與深化，從理論、政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。2012年黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究進(jìn)入了新的發(fā)展階段，市場(chǎng)化路徑、綠色金融等成為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要內(nèi)容。近年來(lái)，水利部在水生態(tài)治理方面開展了大量工作，為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。2024年9月，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)清潔小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》。2025年1月，水利部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在首批國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)中積極開展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)踐探索的通知》，相關(guān)政策的出臺(tái)為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了支持。近年來(lái)，各地陸續(xù)開展了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的探索，如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償、浙江省安吉縣石門坑小流域全國(guó)首單水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、浙江省德清縣洛舍漾全國(guó)首單水利風(fēng)景區(qū)暨幸福河湖生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等。盡管上述地方實(shí)踐取得了許多有益經(jīng)驗(yàn)，但從總體上來(lái)看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍處于起步和探索階段。因此，必須深刻認(rèn)識(shí)推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義，在推進(jìn)過(guò)程中牢牢把握好水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的原則性問(wèn)題，進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度，推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要意義

　　1.是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措

　　良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習(xí)近平生態(tài)文明思想要求堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展道路。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，依水而存、伴水而存的水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達(dá)形式。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，就是要通過(guò)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，科學(xué)合理地開發(fā)利用水資源和水生態(tài)系統(tǒng)，既要將水生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也要將部分經(jīng)濟(jì)收益用于更好地保護(hù)和維持水生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定，打造水利領(lǐng)域人與自然和諧共生的新方案。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，能夠促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)健康良性發(fā)展，提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求，提升人民生活質(zhì)量，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。

　　2.是貫徹落實(shí)國(guó)家重大決策部署的必然要求

　　推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是黨和國(guó)家對(duì)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值、擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給作出的重要決策部署之一。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次提出了生態(tài)產(chǎn)品概念。2016年起，國(guó)務(wù)院和各有關(guān)部門出臺(tái)系列政策，強(qiáng)調(diào)從體制機(jī)制層面推動(dòng)和保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。2021年至今，國(guó)家進(jìn)一步明晰了關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的決策部署。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，從頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)如何將綠水青山就是金山銀山理念落實(shí)到制度安排和實(shí)踐操作進(jìn)行全面部署。2024年7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》印發(fā)，進(jìn)一步明確要加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。從黨的十八大提出“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，到黨的十九大要求“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，再到黨的二十大強(qiáng)調(diào)“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”，以及黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的要求，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)已經(jīng)上升為黨和國(guó)家的重要任務(wù)。水是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要載體，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，目的就是要讓水生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為源源不斷的發(fā)展優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色動(dòng)能，是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的必然要求。

　　3.是貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于治水重要論述精神的生動(dòng)實(shí)踐

　　2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上開創(chuàng)性提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，既需要政府在治理和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、搭建水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化平臺(tái)、培育水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目、建立和規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化制度、明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)等方面更好發(fā)揮作用，更需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，精準(zhǔn)把握廣大人民群眾對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品的需求，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品供需精準(zhǔn)對(duì)接。近年來(lái)，各地探索開展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，如福建省長(zhǎng)汀縣水土保持碳匯交易、江蘇省宜興市長(zhǎng)崗澗小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化等，均更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，是習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和治水重要論述的生動(dòng)實(shí)踐。

　　4.是促進(jìn)形成水利高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，要把水資源問(wèn)題考慮進(jìn)去;中國(guó)式現(xiàn)代化，也包括水利現(xiàn)代化。水利高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)就是要為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的水安全保障，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)就是探索實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的路徑。通過(guò)建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，能夠?qū)⑺鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值以貨幣形式直接體現(xiàn)，將水利工作的生態(tài)效益和社會(huì)效益具象化，有效展現(xiàn)水的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，從而吸引更多社會(huì)資本和人民群眾參與治水，讓市場(chǎng)和人民群眾在獲得政策紅利、享受綠水青山的同時(shí)，能夠成為綠水青山的自覺(jué)守護(hù)者，推進(jìn)水治理提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)治水從以政府為主向政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中需把握的原則性問(wèn)題

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及政府、市場(chǎng)、村集體、村民等多方利益，需要統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，在推進(jìn)過(guò)程中需要把握好幾個(gè)原則性問(wèn)題。

　　1.要把保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提

　　水是自然資源要素的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展不可缺少的重要基石。依托水生態(tài)系統(tǒng)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系。

　　①控制開發(fā)強(qiáng)度，摒棄以犧牲水生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，以保障自然水生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，注重生產(chǎn)方式、開發(fā)強(qiáng)度、轉(zhuǎn)化模式，增值自然資本，厚植水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。

　?、趶?qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管，對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品加強(qiáng)把關(guān)，產(chǎn)品開發(fā)需要主動(dòng)規(guī)避山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，并加強(qiáng)災(zāi)害高發(fā)時(shí)段的預(yù)警預(yù)報(bào)和引導(dǎo)撤離。

　?、鄞蛟觳町惢a(chǎn)品，按照物質(zhì)供給類、文化服務(wù)類、調(diào)節(jié)服務(wù)類，有序引導(dǎo)各地因地制宜開發(fā)水生態(tài)產(chǎn)品，打造多樣化水生態(tài)消費(fèi)場(chǎng)景，避免一擁而上盲目開發(fā)及同類競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值減損。

　　2.要把以人為本、共同富裕作為目標(biāo)

　　當(dāng)前，我國(guó)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問(wèn)題依然是發(fā)展不平衡不充分，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，民生保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍存在短板。因此：

　　①將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為農(nóng)村居民收入再分配的一種方式，把推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統(tǒng)籌好個(gè)體利益和群體利益的關(guān)系。

　?、谕晟茮Q策機(jī)制，在實(shí)施水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)前，村集體要充分征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)，民主決策，堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，不能無(wú)視個(gè)體的意見(jiàn)，避免“關(guān)門”商定。

　?、厶岣呷罕妳⑴c度，引導(dǎo)群眾全過(guò)程參與水生態(tài)產(chǎn)品打造和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)投資者、經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)厝罕妱趧?dòng)力參與水生態(tài)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)，讓群眾切實(shí)感受到生態(tài)治理和價(jià)值實(shí)現(xiàn)成效，形成全社會(huì)管水護(hù)水氛圍。

　　④注重收益合理反哺，明晰各有關(guān)主體承擔(dān)水生態(tài)產(chǎn)品供給的責(zé)任邊界，深入挖掘供給區(qū)的水生態(tài)資源和產(chǎn)品價(jià)值，推動(dòng)轉(zhuǎn)化為群眾致富的水生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)增值有效用于水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，以及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓人民群眾共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，實(shí)現(xiàn)良性投建運(yùn)營(yíng)。

　　3.要把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作作為抓手

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一和良性循環(huán)。應(yīng)充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用，統(tǒng)籌好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使水生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被市場(chǎng)認(rèn)可、生態(tài)價(jià)值充分顯現(xiàn)、社會(huì)價(jià)值穩(wěn)步提升。

　?、俑冒l(fā)揮政府職責(zé)和水利項(xiàng)目的公益屬性，意味著政府不能將建管運(yùn)營(yíng)工作完全放開由市場(chǎng)決定，要加強(qiáng)制度建設(shè)、價(jià)值核算、生態(tài)補(bǔ)償、績(jī)效考核、市場(chǎng)監(jiān)管等方面管理，完善跨部門協(xié)同機(jī)制，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，保障消費(fèi)者權(quán)益，使水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化能夠健康發(fā)展。

　　②發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，不能把市場(chǎng)主體局限于水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)本身，要充分用好其思路豐富且靈活的優(yōu)勢(shì)，在合規(guī)的基礎(chǔ)上挖掘產(chǎn)品的附加價(jià)值，開展“水利+”配套設(shè)施建設(shè)，做強(qiáng)并延伸涉水產(chǎn)業(yè)鏈，豐富水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值內(nèi)涵，以多樣的參與方式和多途徑的項(xiàng)目收益激發(fā)社會(huì)主體參與熱情。

　　4.要把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)作為途徑

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，需要考慮物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)等不同類別生態(tài)產(chǎn)品之間的系統(tǒng)性和整體性，還需要考慮水生態(tài)系統(tǒng)治理與保護(hù)、價(jià)值核算、轉(zhuǎn)化項(xiàng)目開發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督與監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)之間的銜接。因此必須在頂層設(shè)計(jì)層面就進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的權(quán)責(zé)利，并在實(shí)踐層面穩(wěn)步推進(jìn)。

　?、賹⒔ㄕ铝⒅茢[在首位，制定出臺(tái)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)意見(jiàn)相關(guān)政策文件，規(guī)范交易流程和要求，使各地在實(shí)踐中有規(guī)可守、有章可循，避免因利益問(wèn)題出現(xiàn)交易亂象。

　?、趶?qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)納入各級(jí)水利規(guī)劃，按照實(shí)施條件分期制定價(jià)值轉(zhuǎn)化目標(biāo)任務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

　　5.要把守正創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索作為重點(diǎn)

　　2012年，浙江省和安徽省在新安江啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”原則，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，開創(chuàng)了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制先河，可視為我國(guó)以橫向補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的最早嘗試。歷經(jīng)4輪試點(diǎn)，新安江生態(tài)補(bǔ)償在原先“對(duì)賭”淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等常規(guī)舉措基礎(chǔ)上，逐步創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制，從完善省際合作機(jī)制、深化項(xiàng)目建設(shè)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進(jìn)人力資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面，加快了由同護(hù)綠水向共謀發(fā)展轉(zhuǎn)變的腳步。因此，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新，積極探索適宜的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

　?、?gòu)?qiáng)化數(shù)字變革，依托數(shù)字技術(shù)，及時(shí)有效掌握區(qū)域內(nèi)水生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等基本信息，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品在確權(quán)登記、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、價(jià)值核算等方面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通、有效調(diào)取，防止產(chǎn)品信息變成部門的“自留地”。

　?、谕卣巩a(chǎn)品內(nèi)容，及時(shí)總結(jié)典型案例的做法、困難和成效，結(jié)合本地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建特色鮮明、各具亮點(diǎn)、形式多樣的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑模式，切勿生搬硬套、一味模仿。

　　③完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是新事物，機(jī)制尚不完善，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)價(jià)值核算、轉(zhuǎn)化路徑、權(quán)益歸屬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究，激勵(lì)地方試點(diǎn)先行、積極探索，同時(shí)要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為各地推動(dòng)多種類型的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境。

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步完善需要的關(guān)鍵制度

　　在把握水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)原則性問(wèn)題基礎(chǔ)上，仍需進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度，進(jìn)一步建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

　　1.建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算是將水生態(tài)產(chǎn)品隱性價(jià)值顯性化的重要手段，也是水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。2022年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范(試行)》，浙江、山東、北京等省(自治區(qū)、直轄市)以及廣東深圳、浙江湖州等市也印發(fā)了生態(tài)產(chǎn)品總值核算或評(píng)估有關(guān)技術(shù)規(guī)范，湖州市吳興區(qū)發(fā)布了《水利工程生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算技術(shù)規(guī)范》，為建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系提供了借鑒。

　　目前，各地開展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算主要依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算有關(guān)技術(shù)規(guī)范，尚未形成一套能夠廣泛達(dá)成共識(shí)的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品的概念和內(nèi)涵在理論層面仍處于研究探討階段，包括利用水庫(kù)、調(diào)水工程形成的水域景觀等廣義水生態(tài)產(chǎn)品的劃定范圍和標(biāo)準(zhǔn)仍需要深入研究。另一方面，水生態(tài)產(chǎn)品構(gòu)成極為復(fù)雜，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多個(gè)方面，包含了森林、草地、農(nóng)田、濕地、城市等多個(gè)領(lǐng)域，并且具有一定的地域性特點(diǎn)，導(dǎo)致水生態(tài)產(chǎn)品功能量和價(jià)值量測(cè)算較為困難。

　　為科學(xué)系統(tǒng)地對(duì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，一是要確定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化范疇，可根據(jù)實(shí)踐需要，對(duì)天然水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程、水治理與保護(hù)措施等形成的水生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行分類，為價(jià)值核算奠定基礎(chǔ)。二是要加快制定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算規(guī)范，在總結(jié)各地生態(tài)產(chǎn)品總值和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可考慮根據(jù)水生態(tài)系統(tǒng)類型、水工程類型等，分類建立價(jià)值核算指標(biāo)體系，明確具體算法、數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)口徑等;有條件的地區(qū)，可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，制定統(tǒng)一的價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)，即一定時(shí)期內(nèi)本地區(qū)各類水生態(tài)產(chǎn)品單價(jià)，以便于核算。三是拓展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果應(yīng)用范圍，以水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果為基礎(chǔ)，科學(xué)評(píng)估擬交易的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，將其作為生態(tài)資源權(quán)益交易的參考價(jià)。同時(shí)，推動(dòng)核算結(jié)果在社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)開發(fā)融資、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、價(jià)格評(píng)估等其他方面的應(yīng)用。

　　2.完善水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度

　　《意見(jiàn)》明確提出要“健全自然資源確權(quán)登記制度規(guī)范，有序推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界”。完善的水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度，是將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)要素、開展市場(chǎng)化交易以及實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾疤帷?/span>

　　基于水生態(tài)產(chǎn)品本身的復(fù)雜性，有關(guān)物質(zhì)產(chǎn)品或無(wú)形服務(wù)在權(quán)屬管理方面分屬不同領(lǐng)域，水生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度體系仍不夠清晰。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品基于生態(tài)自身的系統(tǒng)性，具有相對(duì)復(fù)雜的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和多重服務(wù)功能，不同類別水生態(tài)產(chǎn)品之間相互依存和交叉重疊。另一方面，廣義水生態(tài)產(chǎn)品的形成依附于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工系統(tǒng)，在權(quán)屬管理上，水治理措施形成的資產(chǎn)與天然生態(tài)系統(tǒng)形成的生態(tài)產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)管理實(shí)踐中經(jīng)常不一致，若不對(duì)不同生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，在后續(xù)的收益分配等環(huán)節(jié)則無(wú)法對(duì)不同生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)生的效益進(jìn)行明確劃分。此外，在水生態(tài)產(chǎn)品空間范圍認(rèn)定以及所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等不同類別產(chǎn)權(quán)邊界劃分和確權(quán)等方面尚未出臺(tái)明確的管理辦法，在實(shí)踐中存在缺少法規(guī)政策依據(jù)的問(wèn)題。

　　為在實(shí)踐中順利推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，針對(duì)水資源、水域、岸線、水工程，以及基于水生態(tài)系統(tǒng)、水利工程產(chǎn)生的農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)品，明晰所有權(quán)外的其他派生權(quán)利，如使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。依法確定河湖管理范圍內(nèi)包括水利工程基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)、水利工程地權(quán)和水利工程水權(quán)等在內(nèi)的水利工程產(chǎn)權(quán)。借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源產(chǎn)權(quán)體系，推動(dòng)水生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)水資源、水域、岸線等自然資源分類分層設(shè)權(quán)，明晰各類權(quán)利歸屬，推進(jìn)確權(quán)登記。建立健全水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化制度，完善使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資(入股)等權(quán)能，規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序，為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

　　3.健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度

　　水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑可以分為市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制，從各地實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制包括水生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、水生態(tài)權(quán)屬交易、地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償、水生態(tài)金融化等;非市場(chǎng)機(jī)制主要針對(duì)純公益性的調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品，如氣候調(diào)節(jié)、洪水調(diào)蓄等，主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)機(jī)制中，水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，特別是文化服務(wù)類水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是最為普遍的形式之一。

　　文化服務(wù)類產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)開發(fā)通常是由產(chǎn)權(quán)主體向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)讓一段時(shí)期內(nèi)的水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，但水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度仍存在不完善之處。地方上，浙江麗水、廣東鶴山、江西宜黃等地逐漸開始探索河道經(jīng)營(yíng)權(quán)等水生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)權(quán)利確權(quán)與轉(zhuǎn)讓，但尚未形成可供全國(guó)推廣的成熟制度。水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)不成熟，供需雙方在產(chǎn)品流動(dòng)方向、數(shù)量方面尚未實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，企業(yè)和其他社會(huì)主體難以及時(shí)獲取信息，參與不足，經(jīng)營(yíng)開發(fā)路徑單一，產(chǎn)業(yè)化的水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)路徑尚未形成。

　　為規(guī)范水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，需要進(jìn)一步探索完善相關(guān)管理制度。水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是天然水生態(tài)系統(tǒng)或投資實(shí)施的水利項(xiàng)目形成的水生態(tài)產(chǎn)品，可參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)定，借鑒《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中海域使用權(quán)管理辦法，建立水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度，由各級(jí)水行政主管部門按照管理權(quán)限承擔(dān)相關(guān)開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理職責(zé)，涉及其他領(lǐng)域管理權(quán)限的，同時(shí)征求有關(guān)部門意見(jiàn)。進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理辦法，包括不同類型可供開發(fā)經(jīng)營(yíng)的水生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)容，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水生態(tài)治理與保護(hù)并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　4.健全水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度

　　水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度是保障水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值持續(xù)轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》指出，加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。這意味著不僅需要實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化，更重要的是需要金山銀山對(duì)綠水青山的反哺，保持綠水青山的可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造出企業(yè)有利潤(rùn)、老百姓有好處、水生態(tài)保護(hù)工作有投入的良好氛圍。

　　從實(shí)踐來(lái)看，許多地方在實(shí)際意義上已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化。如：有些地區(qū)通過(guò)水庫(kù)生態(tài)養(yǎng)魚提高了生態(tài)特色魚產(chǎn)品附加值;有些地區(qū)通過(guò)水土保持措施以及農(nóng)田水利建設(shè)提高了農(nóng)業(yè)林業(yè)產(chǎn)量，為農(nóng)民增產(chǎn)增收;有些地區(qū)通過(guò)河道水生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)周邊生態(tài)旅游、康養(yǎng)等文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，從激勵(lì)角度來(lái)看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收益反哺機(jī)制仍需進(jìn)一步的政策支持。除浙江、江蘇、安徽等地以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化模式落地的項(xiàng)目明確提出將部分收益或者前期投入用于水治理外，絕大多數(shù)地方極少有將收益真正反哺到水生態(tài)保護(hù)工作中，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收益繼續(xù)推動(dòng)水生態(tài)保護(hù)工作的良性自我運(yùn)行機(jī)制仍不健全。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)稅政策，依托國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入需要全部納入政府預(yù)算管理，以政府為主體開展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化收入也需要納入政府預(yù)算管理，以水生態(tài)保護(hù)與治理為主、與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制有待完善。

　　因此，需要進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機(jī)制，注重收益反哺，在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化部分收益或前期投資用于水生態(tài)治理，以及流域內(nèi)村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善和村民創(chuàng)收共富等。將水生態(tài)產(chǎn)品收益納入政府預(yù)算管理的收入，推動(dòng)建立與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值供給與轉(zhuǎn)化掛鉤的資金分配機(jī)制。立足水生態(tài)相關(guān)生產(chǎn)要素價(jià)值，因地制宜推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償取得，為市場(chǎng)化交易創(chuàng)造前提。發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”方法，區(qū)分經(jīng)營(yíng)者類別和性質(zhì)，推動(dòng)差別化定價(jià)。運(yùn)用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水生態(tài)保護(hù)與治理工作，為擴(kuò)大市場(chǎng)化融資規(guī)模創(chuàng)造條件，盤活存量資產(chǎn)。

　　結(jié)論

　　在推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，要牢牢把保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提，把以人為本、共同富裕作為目標(biāo)，把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作作為抓手，把系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)作為途徑，把守正創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索作為重點(diǎn)，建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，確定價(jià)值轉(zhuǎn)化范疇，制定價(jià)值核算規(guī)范，拓展核算結(jié)果應(yīng)用范圍;進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，明晰各類產(chǎn)權(quán)歸屬，完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化程序;健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水生態(tài)治理與保護(hù)并取得水生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán);進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機(jī)制，注重村民共富和收益反哺。還應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)同，強(qiáng)化金融支持，營(yíng)造出全社會(huì)參與的良好氛圍，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

Abstract:

　　, take systematic planning as a key approach, and upholding principles and encouraging innovation as the focus. Furthermore, suggestions are made on main issues and mechanisms, including perfection of valuation, property rights, operation and development, and income distribution of water ecological products, so as to turn green mountains and lucid waters into gold and silver.

Keywords:

　　realization of value of water ecological products; ecological civilization; high-quality development of water conservancy; key system; accounting system; income distribution